政策解读 | 两部委联合发布《指导意见》，社会资本如何助力文化领域？

今日看点

11月23日，文化和旅游部、财政部联合下发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《指导意见》），引导社会资本更加积极地参与文化项目，助力文化发展。PPP模式是推动文化产业发展的重要手段之一，因此什么是PPP模式？如何运用PPP模式助力文化产业的发展？此次《指导意见》有哪些亮点？在文化领域PPP模式又有哪些成功案例？

PPP 是英文 Public-Private Partnerships 的缩写，主要体现在政府部门和社会资本的一种长期合作关系，其主要应用领域在于基础设施及公共服务领域，相关各方风险分担、利益共享。

近年来，PPP模式在文化领域取得了良好的成绩。2015年9个文化类项目被评为第二批PPP示范项目，2017年22个文化类项目被评为第三批PPP示范项目，2018年35个文化类项目被评为第四批PPP示范项目，在第四批全部的396个示范项目中，文化类项目数量占比达8.8%。根据全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报，文化和旅游类的入库项目数达到527个，投资额6655亿。《指导意见》在此时的发布具有进一步促进文化领域PPP模式的创新发展，吸引社会资本更多地参与到优质文化PPP项目中来的作用。

一、《指导意见》中有哪些亮点？

总体而言，《指导意见》在以下几方面亮点突出：

1.推广领域方面

以往的文化PPP项目更多地集中于公共文化基础设施领域，此次《指导意见》涉及的领域变宽，“重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。”这一举措为社会资本提供了更多进入具有良好发展潜力的项目特色文化项目的机会。

2. 规范项目运作方面

自2014年PPP模式实行以来，各地乱象丛生，中央到地方的各级政府也对此提出了相关条例加以管控。此次的《指导意见》中，便明确提出各级文化、财政部门要充分认识PPP模式的内涵实质，规范开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，严格入库审核把关，严禁突破财政承受能力上项目。

3. 优化回报机制方面

《指导意见》着重强调了项目的可经营性。过往的经验表明，轻视运营和可回报性PPP项目，将为财政带来巨大的压力，并由此衍生出不同程度的问题。因此，此次的《指导意见》尤其提出了“创新运营机制”“根据项目特点确定项目回报机制”“为稳定投资回报、吸引社会资本投资创造条件”等意见。

4. 突出运营核心

突出运营核心这一特征在《指导意见》中尤为亮眼。不同文化项目的独特性使其运营模式具有独特性，因此文化项目的运营显得尤为重要。《指导意见》提出鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营，并且鼓励培育文化领域专业运营商，培育更多熟悉当地文化的项目管理运营公司等意见。

5. 丰富金融支持手段

《指导意见》也提出了丰富金融支持手段，“鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式，拓宽融资渠道，盘活存量资产，探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道。引导各地文化金融服务中心积极支持文化PPP项目。”这些措施在强调财政投入的同时，也为社会资本提供了更好的项目资金渠道保障。

二、PPP模式一路以来经历了什么？

1.政企合作模式详解

就目前的PPP项目而言，主要的合作模式包括BOT(建设-经营-转让)、TOT（转让-运营-移交）、BOO(建设-拥有-经营)等，如下表：

2. PPP模式中的乱象与监管

PPP模式大规模推广以来，受到了地方政府和社会资本的欢迎，但在推广过程中各地存在着大量“泛PPP”“伪PPP”，明股实债等乱象，直接导致地方政府承担巨大风险，对金融安全构成了直接威胁。

所谓明股实债是指表面上表现为股权，而实际是一种债务安排。这种做法是投资人以股权的方式进入公司，并要求政府在一定期限内购买投资人所持的股份，政府投资过程中的“明股实债”表现形式有：

1.   承诺回购社会资本方的投资本金；

2.   承担社会资本方的投资本金损失；

3.   向社会资本方承诺最低收益；

4.   对有限合伙制基金等股权投资方式额外附加条款变相举债。

该方式既有“股”的性质，也有“债”的特点，这时的投资人主要是以定期获得收益为目的的，显然这种做法会扩大政府财务。

此外，在其他方面也有“固定回报”“保底承诺”等不规范现象，比如一些咨询服务机构直接要求政府给予投资人一个最低收益率的保障，而这些显然都是非常不规范的做法，成为了PPP模式发展中的绊脚石。

针对PPP模式发展中的乱象，政府自2017年拉开了规范与整顿的大幕。2017年11月16日，财政部正式下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)，一方面严格项目新入库标准，另一方面开始集中清理已入库项目，随后，国资委亦从严格准入条件、控制规模等方面对央企参与PPP项目做出了详细的规定。

根据明树数据，2017年11月至2018年4月1日，财政部PPP库共清退项目数2330个，涉及投资金额2.2万亿元。与2017年10月底项目库的情况相比较，此次总的项目数退库率为15.9%，金额退库率为12.4%，政策效果明显。

对于政府来说，清理与管理都是为了引导PPP规范发展，从而吸引真正优良的社会资本进入，因此PPP的推进并未减缓，经过清理之后，留存下来的项目将更加规范。

三、PPP模式的文化项目，如何优质化发展

近几年来全国各地的不同文化项目都相继引入了PPP模式，在探索PPP模式在文化领域的应用实践过程中，创造了许多生动鲜活的案例，这些案例虽仍有许多不成熟的地方，但依旧对如何吸引社会资本更多地参与到公共文化中来有着积极的借鉴意义。

1.PPP模式下公共图书馆公益讲座模式

公共图书馆开展公益讲座服务，至今已有10多年时间，但对于公益性的公共图书馆来说，仅靠政府拨款来扩建和运营公益讲座显然无法满足群众的需要，由此开始探索引入PPP模式的方式，并成为了我国通过PPP模式购买公共服务的一种重要的方式。

首先，公共图书馆引入PPP模式有利于资源与资金的交换利用。公共图书馆可以利用图书馆自身资源和企业之间进行有偿交换，为图书馆公益讲座争取社会资金的支持。这种方式既能节约企业开销，又能增强企业知名度。

其次，公共图书馆引入PPP模式有利于文化品牌效应的打造。因为PPP模式在文化领域的长效发展不可忽视文化品牌的效应，而跟图书馆的结合不仅可以提升社会美誉度，更能增强品质影响力。如山东省图书馆“大众讲坛”和《齐鲁晚报》联合举办的公益性阅读推广活动，虽然是无盈利的公益性质，但引入了品牌营销模式，增强了文化品牌形象。

与此同时，许多PPP模式下公共图书馆的反馈机制也值得我们借鉴学习。因为对于图书馆公益讲座来说，公众对讲座的参与程度和认可程度直接决定着讲座的成败，影响对合作双方的绩效评价，这也是对双方继续合作前景的价值评估。因此，在PPP模式中，除了要重视政府与社会资本的绩效，也要重视第三方受众的评价，这对PPP模式的推行会产生重要的作用。

2. 福州海峡文化艺术中心引入PPP模式:大型文化综合体+建设+运营

福州海峡文化艺术中心PPP项目2015年正式开始实施，规划建设包括歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅、艺术博物馆、影视中心和将五个大厅连成一片的中央文化大厅。它是单体大型文化综合体的建设引入PPP模式的典型案例，将公益性与半公益性，特许经营和股权合作有机结合。

福州海峡文化艺术中心的PPP模式十分有助于缓解政府压力。如果采用政府直接建设的方式，总投入27亿，每年需投入5.4亿元。而采用PPP模式，可以拉长从建设到运营的合同时限，进而减少每年的政府支出至3.5亿，极大程度上平滑了政府的压力。

此外，在剧院运营的过程中需要专业机构的运营管理。此时运用PPP模式，就可以对例如歌剧院、音乐厅等专业性强、运营难度大的场馆，进行二次招标，选择专业运营商进行运营。这样的模式不仅可以减轻监管的压力，也是保持场馆专业性，合理分配风险的方式。

福州海峡文化艺术中心在PPP模式的帮助下，通过对资金的合理分配和专业团队的合作，形成了值得学习的清晰的商业模式。

结语

文化领域引入PPP模式，能增加文化服务的供给方式，提升文化惠及大众的供给效率。而此次《指导意见》的出台一定程度上十分有利于推进文化PPP项目的有序推进和规范运作。但是文件的出台，只是文化领域推广PPP模式的第一步，当《指导意见》真正被落地、落实时，定能形成各类社会资本的良好运作模式，提升文化领域PPP项目的可持续性。

参考来源：

《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》

《PPP模式下公共图书馆公益讲座的品牌建设研究》

《公共文化设施引入PPP模式的政策与实践探索》

  文旅中国，《PPP模式释放社会资本活力 文化经济政策取得新突破》

《中国PPP市场发展分析（2014-2017）》

  财政部，《各地落实PPP项目库集中清理工作》

END

美    编 | 李晓飞

推荐阅读